Silvana Pezzella A
Transparency International es una organización mundial, con un Capítulo en el país –Transparencia Venezuela–que trabaja para prevenir y reducir la corrupción pública y privada. Transparencia Venezuela presentó un informe que establece que el país ocupa el último lugar dentro del índice general de transparencia presupuestaria 2007. Eso pone en evidencia que las prácticas presupuestarias del Gobierno son un campo fértil para la corrupción
Cuando se habla de una “gestión transparente”, se hace referencia a que dicha gestión permite ver con toda claridad todos los procesos de decisión administrativa, cómo y el porqué fueron asignados los recursos comprometidos en esas decisiones y cuáles fueron los resultados obtenidos en términos de costos - beneficios.
La “transparencia presupuestaria” requiere un marco regulatorio y prácticas claras en la formulación, ejecución y control del presupuesto público. Cuando se refiere a un “presupuesto transparente” del sector público, es porque el ciudadano tiene acceso a la información y mecanismos formales que le permiten participar activamente en la práctica presupuestaria.
¿Para qué un presupuesto transparente?
El Presupuesto Nacional constituye la principal fuente de financiamiento de los organismos del Poder Público Nacional (que incluye al Legislativo, al Ejecutivo y al Judicial) y, en Venezuela, incluye también a los de los niveles Estadal, y Municipal.
El análisis del presupuesto permite evaluar quiénes ganan y quiénes pierden con la distribución de los recursos públicos. En otros términos, la disponibilidad de información presupuestaria beneficia la rendición de cuentas sobre las finanzas gubernamentales, además de incentivar la participación informada de la sociedad civil en los debates sobre este tema. La transparencia en los procesos presupuestarios permite conocer el grado de efectividad del gasto público, su eficiencia, así como la posibilidad de detectar casos potenciales de corrupción.
Todo esto, adquiere especial relevancia, si se considera el carácter central del presupuesto en la política de un gobierno: En él se expresan los objetivos, compromisos y prioridades de los gobernantes. Así, el análisis y evaluación del nivel de transparencia en los procesos presupuestarios permite entender cuáles son las prácticas que deben fortalecerse y cuáles las que deben revisarse o eliminarse para evitar la corrupción; contribuir al fortalecimiento de las instituciones democráticas y respetar el Estado de Derecho.
Se trata que el proceso presupuestario permita que actores externos al gobierno entiendan y analicen la información sobre los recursos públicos y verifiquen si la distribución de los recursos y su aplicación reflejan las preferencias sociales y cumplen con los criterios de equidad, igualdad y justicia.
EL ÍNDICE GENERAL DE TRANSPARENCIA 2007
El Índice General de Transparencia, elaborado por Transparency International, es un índice de percepciones que se construye a partir de una encuesta realizada a un grupo de expertos y analistas de la información presupuestaria. El Índice califica a los países en una escala del 1 al 100, donde uno, significa nada transparente y 100, indica completamente transparente.
En Venezuela, el estudio estuvo a cargo de Transparencia Venezuela, (asociación civil sin fines de lucro, capítulo en Venezuela de Transparency International, cuyo objetivo es luchar contra la corrupción) quien la aplicó a diputados de la Comisión de Finanzas de la Asamblea Nacional, académicos e investigadores expertos en materia fiscal, así como a comunicadores sociales que cubren en sus noticias y análisis informes nacionales sobre el presupuesto público. En total se seleccionó un grupo de 93 expertos, pero sólo 52 de ellos respondieron el formulario.
El grupo que menos contribuyó con el levantamiento de la información fue el de los diputados, pues de los 21 seleccionados apenas dos contribuyeron con la encuesta. Esta falta de colaboración que demostraron los representantes del Legislativo es en sí misma un indicio de la falta de interés que tienen los representantes del Gobierno de contribuir con los análisis y estudios que permitan reducir los niveles de corrupción.
Los resultados obtenidos se muestran en el Figura No.1: Venezuela ocupó el último lugar de un conjunto de nueve países evaluados en América Latina. La percepción fue medida antes y después de la aplicación del cuestionario de la encuesta, y en efecto, en ambos casos la puntuación venezolana fue la más baja, con 41 puntos antes de la encuesta, y 33 puntos a posteriori.
El Índice General se obtiene mediante la evaluación conjunta de catorce variables que se muestran en la Figura No.2. En casi todas las variables observadas Venezuela obtuvo un valor inferior al promedio del grupo. Las excepciones fueron dos: En participación ciudadana en el presupuesto Venezuela obtuvo un punto por encima del promedio; y en la asignación del presupuesto la puntuación del país igualó al promedio del grupo.
Aunque el nivel de percepción de la participación ciudadana en el prepuesto es bajo en todos los países incluidos en el Estudio, en Venezuela ocupó el tercer lugar gracias a la legislación venezolana que contempla mecanismos que permiten incorporar la opinión de la población en la elaboración de los presupuestos municipales. Eso se logra por la existencia de los Consejos Locales de Planificación Pública que permiten que las comunidades organizadas participen, conjuntamente con el Alcalde, en la formulación y control del presupuesto de sus respectivos municipios.
Sin embargo, a medida que se eleva la escala de poder, la participación ciudadana se diluye hasta desaparecer por completo. Así en el nivel del gobierno nacional la participación ciudadana es efectivamente nula.
Por otra parte, hay que destacar que en Venezuela no existe ninguna disposición legal que establezca que el Ejecutivo deba informar a la opinión pública los recortes o aumentos presupuestarios aprobados durante su gestión. La información sobre presupuesto es presentada por el Ejecutivo ante la Asamblea Nacional para su aprobación y luego es divulgada mediante su publicación en la Gaceta Oficial que es un órgano de muy limitada divulgación.
La variable venezolana que obtuvo la calificación más alta fue la información sobre los criterios macroeconómicos que se utilizan como base para la formulación del presupuesto. Aún así la puntuación obtenida fue apenas de 38%. La percepción no del todo desfavorable, es el resultado de una evaluación positiva (de 66%) junto a una muy desfavorable (de apenas 10%).
El aspecto positivo corresponde a la divulgación que hace el Ejecutivo Nacional de los supuestos macroeconómicos que se utiliza cuando se calcula el presupuesto de la nación, los cuales son presentados en la exposición de motivos del Proyecto de Ley de Presupuesto que presenta el Ministro e Finanzas (MF) cada año ante la Asamblea Nacional (AN) y el cual es ampliamente cubierto por los medios de comunicación.
Pero hay una percepción muy desfavorable con relación a las proyecciones de ingresos en el presupuesto. Esto ocurre porque los gobiernos venezolanos, el de Chávez incluido, tienen la costumbre de subestimar los ingresos de los presupuestos. Así, por ejemplo, para el ejercicio fiscal 2007, el ejecutivo formuló el presupuesto asumiendo un precio promedio del barril de petróleo de $29, cuando en realidad el promedio alcanzó a $65,20. Eso hubiese significado que más de la mitad de los ingresos efectivamente obtenidos por concepto de la renta petrolera, hubiesen quedado fuera del presupuesto, si no fuera por el hecho de que, también, se sobreestimaron la producción y exportaciones petroleras.
Esta práctica favorece el uso de los llamados créditos extraordinarios, que son recursos extra-presupuestarios asignados prácticamente a dedo por el Ejecutivo Nacional que escapan de los controles establecidos para el presupuesto y que son administrados por fondos especiales creados por el Ejecutivo como Fonden, Fondespa, entre otros; los cuales además no rinden cuentas a la Asamblea Nacional (AN) y mucho menos a la opinión pública.
Por otra parte, desde 2003 el Gobierno ha venido ejecutando programas sociales de alto costo utilizando los recursos de las empresas del Estado, como PDVSA. Esos recursos también van a parar a los fondos especiales o a las llamadas “misiones” (entes sin personalidad jurídica) y son ejecutados en programas que no figuran en el presupuesto público. Esos recursos son utilizados sin que pasen por la Tesorería Nacional, irrespetando las normas presupuestarias. Además, se construyen obras o se adquieren bienes y servicios sin las licitaciones que exige la Ley. A partir del 2006 comenzaron a incluirse las misiones en el presupuesto nacional, y se les convirtió en fundaciones, pero siguen financiándose con recursos extra-presupuestarios.
PÉSIMO CONTROL EN LA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO
En Venezuela no existe la separación de los poderes públicos que caracteriza a una república democrática. La AN está integrada en su totalidad por afectos al Gobierno. Esto ha propiciado la ausencia total de discusión del presupuesto nacional y de sus cambios y modificaciones. De hecho, la Asamblea jamás ha hecho modificaciones al presupuesto presentado al Ejecutivo, y tampoco ha objetado ningunos de los cuantiosos créditos extraordinarios que le han solicitado, a pesar de que tiene todas las potestades legales para hacerlo. (En el pasado, el entonces Congreso de la República, aprobaba los ingresos, pero modificaba la asignación de los gastos) Así que la aprobación del presupuesto y de los créditos extraordinarios es una simple formalidad y no un ejercicio de control que los diputados ejercen como representantes del pueblo.
Por otra parte, no existe ninguna disposición legal que permita al Legislativo conocer las lógicas, criterios y fórmulas que se utilizaron en la asignación de los recursos presupuestados. Si bien el Ejecutivo cuando presenta el presupuesto a la Asamblea para su aprobación está obligado a exponer los objetivos que se desean alcanzar y a explicar la metodología utilizada para las estimaciones de las fuentes y los usos de los recursos, no suministra información adicional sobre los criterios utilizados para la asignación de los recursos.
Todas estas razones influyen sobre la percepción de los expertos con relación a las atribuciones y participación del Legislativo en el Presupuesto, cuyo índice arrojó una puntuación de 31,3%, siendo la más baja dentro del grupo de países evaluados, en donde se obtuvo un promedio de 42%.
En Venezuela las empresas estatales, los organismos descentralizados y todas las instituciones públicas están sujetas al control, la vigilancia y fiscalización de la Contraloría General de la República (CGR). En la práctica esto se aplica mediante auditorías selectivas. Sin embargo, estas actuaciones son muy limitadas. De acuerdo con el Informe de Gestión del Contralor correspondiente a 2005, ese año se realizaron 133 actuaciones selectivas. Eso significa una cobertura de apenas 20,9% del universo de estas instituciones.
Además, la CGR tiene muy baja capacidad para fiscalizar el gasto público. Así, por ejemplo, mientras el número de ministerios, organismos e instituciones del Estado ha aumentado significativamente durante los últimos años, los recursos asignados en el presupuesto para la CGR son en términos reales, cada vez menores, pues representaban 0,06% del PIB en 2001 y, en 2006 fueron 0,04% del PIB. De igual manera, en el año 2000 la CGR disponía de 1.432 funcionarios, mientras que en 2006 eran apenas 923.
Lo peor de todo es que el ente contralor es un aliado más del Gobierno de Chávez, lo cual queda demostrado por la total indiferencia ante las continuas denuncias de actos de corrupción que realizan los medios de comunicación; las constantes violaciones al marco legal de fiscalización y control de la gestión presupuestaria (como por ejemplo que se contraten obras sin realizar las licitaciones respectivas); el abuso en el uso de fondos extra-presupuestarios y finalmente la ausencia casi total de sanciones ante los delitos administrativos. De hecho, la CGR en su informe de 2006 señaló graves deficiencias en materia de contrataciones públicas en todos los poderes sin realizar formalmente las denuncias respectivas.
Es por ello que al evaluar las capacidades del órgano de control externo, en el caso venezolano, la CGR, el Índice de Percepción arrojó un resultado bajísimo de apenas 9,5% siendo nuevamente el más bajo dentro del grupo de países evaluados, que presentó un promedio de 27%.
Ahora bien, la variable peor evaluada por los expertos en el caso venezolano fue la relativa a la confiabilidad de la contraloría interna. Allí la puntuación obtenida fue de apenas 5%, nuevamente la más baja dentro del grupo de países evaluados que presentaron un promedio de 18%.
En Venezuela, la Ley establece un sistema de control interno que tiene por objeto asegurar el cumplimiento de las normas legales; salvaguardar los recursos y bienes que integran el patrimonio público; asegurar la obtención de información administrativa, financiera y operativa confiable y oportuna; promover la eficiencia de las operaciones; garantizar razonablemente la rendición de cuentas; y lograr el cumplimiento de los planes, programas y presupuestos, en concordancia con las políticas y con los objetivos y metas propuestas.
Esto se aplica mediante las auditorías internas que son un servicio de examen posterior a las gestiones administrativas y financieras de cada ente u órgano, realizado con el fin de evaluarlas, verificarlas y elaborar el informe contentivo de las observaciones, conclusiones, recomendaciones y el correspondiente dictamen.
Estas auditorías son responsabilidad de una unidad especializada dentro de cada ente u organismo público, cuyo titular debe ser seleccionado mediante concurso. Se establece además que el personal, las funciones y actividades de estas oficinas deben estar desvinculadas de las operaciones sujetas a su control .
En la práctica los titulares de las oficinas de auditorías internas son seleccionados a dedo y su autonomía ha sido seriamente cuestionada. Incluso el propio informe de la CGR de 2006, aunque no señala el porcentaje del gasto que es auditado en cada ejercicio fiscal, sí menciona serias debilidades en los sistemas de control interno.
¿CÓMO LOGRAR UN PRESUPUESTO TRANSPARENTE?
Evidentemente, Venezuela está muy lejos de tener prácticas presupuestarias transparentes. Para corregirlo debería comenzar por aplicar y cumplir con el marco regulatorio vigente. Ciertamente el marco regulatorio es complejo (ver recuadro) y podría ser mejorado sustancialmente pero ciertamente no es la raíz del problema.
El problema principal reside en que el Poder Moral, representado en el país por la CGR, la Fiscalía General de la República y la Defensoría del Pueblo, está subordinado al Poder Ejecutivo. Esto quedó demostrado, el pasado 21 de diciembre, cuando fueron juramentados ante la AN las nuevas autoridades del Poder Moral: Luisa Ortega Díaz, como nueva Fiscal General; Gabriela Del Mar Ramírez, como Defensora del Pueblo y Clodosvaldo Russián, que fue ratificado como Contralor General de la República, todos ellos afectos al oficialismo.
De modo que el actual Contralor tiene ya más de ocho años en el poder, a pesar de que la Constitución actual establece que éste deberá ser designado para un lapso de siete años. Su ratificación como Contralor debió haberse realizado hace ya un año.
El estudio efectuado por Transparencia Venezuela presenta las siguientes recomendaciones:
• Reformular y fortalecer todo el sistema de control fiscal, para que se establezca un sistema apropiado e independiente de control interno, de control externo, procesos claros de rendición de cuentas por parte de los funcionarios públicos y sanciones oportunas de los funcionarios públicos que infrinjan el marco legal,
• El nuevo sistema de control fiscal deberá contemplar mecanismos de evaluación integral del gasto público, y promover acciones de evaluación del desempeño de la función pública y el análisis del impacto de las políticas públicas, en todos los niveles de gobierno. Establecer programas efectivos para combatir la corrupción.
• Establecer mecanismos expeditos para hacer seguimiento efectivo a las declaraciones de bienes de los funcionarios públicos y poder detectar enriquecimientos no explicables. Redefinir el rol de la Contraloría General de República, fortaleciendo sus capacidades y garantizando su independencia.
• El Poder Ejecutivo debe tomar medidas para eliminar el gasto extra presupuestario. La Asamblea Nacional como órgano de control del Poder Ejecutivo y la Contraloría General de la República deben propiciar la concreción de esta recomendación.
• El Poder Ejecutivo debe diseñar e implantar un sistema de indicadores de desempeño que permita mejorar la asignación de recursos presupuestarios, logre una mayor vinculación de la planificación con el presupuesto y facilite el control y la evaluación del presupuesto.
• El Poder Ejecutivo debe tomar medidas que permitan reducir la rigidez del gasto público, a los fines de mejorar los mecanismos de asignación de recursos.
• El Poder Ejecutivo debe dejar de subestimar las proyecciones de los ingresos petroleros en el Proyecto de Presupuesto. Los gobernadores de estados y los alcaldes con el apoyo de la AN, deberán exigir al Poder Ejecutivo el cumplimiento de esta recomendación, ya que al subestimar los ingresos ordinarios, los recursos asignados a los estados y municipios resultan menores a los que por Ley les corresponden.
Se requiere de una administración pública competente, honesta, no interferida por factores partidistas, la cual esté permanentemente en actualización para que incorpore las más eficientes técnicas gerenciales.
La administración pública debe ser capaz de captar las necesidades y aspiraciones de la población para convertirlas en planes y programas realistas que puedan llevarse a cabo dentro de las limitaciones de los recursos disponibles para que estos rindan adecuadamente.
La administración que el país merece debe tener sistemas adecuados de control de la gestión pública en todos sus ámbitos y en todos sus niveles para erradicar la deshonestidad y vencer la incompetencia.
Para ello es indispensable que los ciudadanos reciban información adecuada, oportuna y veraz y que participen activamente en la formulación y en las exigencias de rendición de cuentas. Se requiere por lo tanto de ciudadanos motivados hacia el logro del bienestar nacional.
En todo caso, está claro que el presidente Hugo Chávez no ha cumplido su promesa al pueblo venezolano de luchar contra la corrupción y lograr una gestión pública transparente. Su lucha, por ahora, está en otras latitudes muy lejos del país y de sus ciudadanos.
Silvana Pezzella A
Sidoristas esperan mejoras salariales
El incremento de 26 a 34 bolívares fuertes en la propuesta de aumento salarial planteada por la representación de la Siderúrgica del Orinoco, Ternium Sidor, en el marco de la discusión de la contratación colectiva de la acería fue el resultado de la extensa reunión que reactivó, este viernes, la mesa de negociación en la que participa la Comisión de Alto Nivel, el Ejecutivo regional, Sutiss y Sidor.
La jornada de discusión se extendió desde las 2 de la tarde hasta cercana la medianoche del viernes.
En representación de la Siderúrgica del Orinoco estuvo presente Julián Eguren, presidente ejecutivo de Ternium Sidor.
El incremento en la cifra planteada por Sidor para el aumento salarial no provocó que la representación del sindicato de la siderúrgica disminuyera sus aspiraciones salariales. Sutiss mantiene sus exigencias en 60 bolívares fuertes diarios, petición que inició con 120 bolívares fuertes y ha disminuido a medida que se ha recrudecido el conflicto laboral en Sidor.
Además del incremento en el pago por la jornada diaria la empresa aceptó discutir la cancelación de 120 días de utilidades -pagadas entre salario básico y salario integral-, retroactivo -sin adelantar cifras a pagar- y cancelaciones por méritos que serán hechas bajo el concepto de reconocimiento.
A pesar de los avances faltan acuerdos en 24 cláusulas para la firma de la convención colectiva que protegerá a los trabajadores de la siderúrgica.
Investigación en proceso
En la reunión el gobernador de Bolívar, Francisco Rangel Gómez; el ministro del Trabajo, José Ramón Rivero y el titular del Mibam, Rodolfo Sanz, informaron al sindicato y a la empresa que poseen pruebas que determinan responsabilidades sobre los hechos violentos registrados el pasado martes en las afueras de la CVG, en los que siete autobuses fueron quemados en medio de la protesta laboral.
Bulmaro Ramos, secretario de trabajo y reclamo de Sutiss, informó que el señalamiento fue establecido por la representación del Gobierno Nacional a la reanudación de la mesa. Indicó que videos de aficionados y fotografías serían las pruebas que señalan a líderes sindicales y a una representación de la empresa como responsables del incendio de las unidades de transporte de la acería.
Este sábado, a las 2 de la tarde, se retomaron las negociaciones para avanzar en la discusión y evitar que esta semana se origine una nueva paralización en la acería.
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